中国社会公共政策及城市化研究论文养老问题

中国社会公共政策及城市化研究论文养老问题

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保险小编帮您解答，更多疑问可在线答疑。论文摘要]随着城市化的快速发展，我国失地农民日益增多。目前，建立失地农民社会养老保险制度的条件已基本具备，各地也对一些失地农民杜会养老保险问题进行了探索，为制度建设提供了有益的借鉴。构建失地农民社会养老保险制度，要与城镇社会养老保险制度具有可街接性。政府要承担制度建设的责任，给予必要的资金支持。改革开放以来，我国城市化和工业化步伐明显加快，大量土地被征用，产生了大量的失地农民。在2006年4月10日(国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》及2007年4月28日(关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的指导下，全国许多地方已经建立了被征地农民社会养老保障制度，但是，制度在实施过程当中不断显露弊端。如何解决好被征地农民的社会养老保障问题，使其今后的生活无后顾之忧，并顺利地被城市化，分享城市发展带来的利益，是农村社会稳定的关键，也是确保城市化得以顺利进行的关键。1失地农民社会养老保障状况及存在的问题1失地农民社会养老保险状况20世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国先后兴起了三次轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园侵蚀了大量的耕地。据资料显示，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地6万亩，2002年中国耕地面积净减少2529万亩，2003年中国耕地面积再次净减少3806万亩。截至2004年底，全国开发区占地54万平方公里以上，已经超过现有城市建设用地总量。这场运动正在制造着大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民。目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。izl按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。一般每征用一亩耕地，就伴随着5个农民失业，这意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1亿人，失地农民的规模将进一步扩大。在对他们的土地征用过程当中，各级政府和部门主要采用的是一次性货币补偿和实物补偿的办法，试图在短期内解决征地所带来的问题。由于该办法简单易行并给有关部门带来较大收益，所以被许多地方普遍采用。但最近两年这种办法的弊端不断显露，在国务院及劳动和社会保障部的指导下，一些地区出台了各种各样的针对失地农民的社会养老保障制度。这些制度的出发点都是为了解决失地农民的可持续生计问题。由于各地的经济发展水平的差异，在具体的做法上有鲜明的地方特色。一般来看，经济发达地区，可以为失地农民建立起政府全面负责的社会养老制度;中等发达水平地区，可以为失地农民建立起政府、集体和个人三方或者其中两方缴费的社会保障制度;经济不发达地区，则可利用失地补偿金为失地农民建立最低生活保障或者与商业保险相结合的社会保障模式。例如:(1)大连模式。大连经济技术开发区将失地农民全部转为城市居民，凡是享有土地承包经营权的原农村集体经济组织成员全部被纳入到社会养老保障范畴，完全由政府或集体出资，个人不必交纳任何费用，达到法定退休年龄的失地人员，按月领取养老金。(2)青岛模式。青岛市唠山区实行“以个人交纳为主，集体补助为辅，区政府给予适当补贴，充分体现三方共担的原则”的新型农村社会养老保险。养老保险费的筹集，以青岛市上年度职工平均工资的60%作为缴费基数，按照缴费基数的20%缴纳基本养老保险费。其中，区政府按照缴费基数的6%给予基本养老保险费补贴，个人和集体按照缴费基数的14%缴纳基本养老保险费。达到法定退休年龄的失地人员，按月领取养老金。(3)重庆模式。政府依托商业保险公司推出失地农民商业保险的社会养老保障。重庆市探索出“政府+保险公司+农民”的补偿金发放新模式。政府把原打算直接补偿给农民的钱交给保险公司，由保险公司进行资本管理及运作，每月固定发给失地农民180多元钱。(4)四川模式。政府为失地农民提供基本生活社会养老保障。2004年初，四川省出台的省委一号文件规定，从政府土地收益中划出一定比例的资金，用于解决失地农民的社会保障问题。从2004年起，对因国家征地转为城镇居民的农民，全部实行城镇居民最低生活保障和失业保险制度。这些制度的建立在不同程度上解决了失地农民的后顾之忧，探索出了失地农民社会养老保障的新途径。然而，由于目前地区经济发展的不平衡，使得这些制度只能是在一些地区推行，并不具有广泛性，还有绝大多数的失地农民无所依靠。2目前失地农民社会养老保障存在的问题针对失地农民建立的社会养老保障制度在我国是一项崭新的尝试，所以这些新生的制度难免存在各种各样的问题，只有进一步认清问题，找出解决问题的方法，才能使我国失地农民的权益得到真正的保护。1缺乏权威有效的法律法规依据。各地失地农民的社会养老保障制度的建立主要是各级主管部门下发的业务性指导文件，对全体失地农民而言，缺乏国家法律规定和政府权威文件的支持。失地农民的社会养老保瘴工作的开展，完全依靠各级政府领导自身的认识，“肯定”则全面推动，“否定”则否定一切。2阻碍失地农民的正常流动。失去土地的农民，没有了赖以生存的土地，必然要走出农村，到城市中寻找工作机会，但是由于各地对失地农民的社会养老政策不统一，一旦发生社会养老保障的纠纷，就会由于缺乏通畅、公正的解决纠纷的机制，而导致失地农民流动困难，限制了他们的自由流动。3制度缺乏前瞻性。各地失地农民社会养老保障运行了一段时间以来，已经逐渐表现出了某些落后性。制度设计没有从长远的角度考虑失地农民的养老保障与城镇职工养老保险的对接。各地政府大都从目前的经济状况出发，为了解决问题而解决问题，采取政府保障、商业保险及最低生活保障等模式，而没有考虑到失地农民失去土地后，早晚要被城镇化，其社会养老保障也势必要与城镇居民的社会养老保险相对接。4社会养老保险政策缺乏强制性。调查显示，在目前各地实行的各种社会养老保障中，政府强制要求失地农民参与社会养老保险的仅占3%参保人数过少，不能充分发挥社会保障的作用。大部分失地农民都存在着短视行为，他们更注重即时消费，而忽视未来消费。另外，由于他们受到多种因素制约，如理财能力不足，养老观念相对滞后等影响，无法对自己的养老问题作出合理的安排。如果政府不强制他们现在就为其老年生活作出理性安排，那么他们进人老年，生活水平将无法保障。5基金增值渠道不畅，运营风险较大。社会养老保障基金的持续保值、增值，直接关系到基金的壮大和失地农民社会养老保障事业的发展。根据现行的政策，失地农民的社会养老保险基金与农民的社会养老保险基金一样，其增值渠道被限制在存银行、买国债的范围内，基金增值在正常的情况下很难达到预定的增值标准。再者，我国目前市场经济体制还不完善，物价指数波动较大，银行利率的变化也较为频繁。在年利率较低、投资渠道单一的现实情况下，要想使失地农民社会养老保障基金有效增值很困难。2为失地农民建立与城镇职工相对接的社会养老保障我国城镇职工社会养老保障从上世纪70年代开始，进行了一系列的改革。从最初的国家保障到政府、企业、个人三方参与;从各地政策不统一，到全国政策统一等，这些使得我国城镇职工的社会保障制度日趋完善，建立起了具有中国特色的社会保障体系。失地农民作为一个特殊的群体，将随着城市化和工业化的发展，逐渐被纳人到城市人口中，那么在为他们建立社会养老保障的时候，就必然要借鉴城镇职工的社会养老保障政策，避免走弯路。我国应建立与城镇职工社会养老保险相对接的、水平略低的失地农民社会养老保障制度。建立与失地农民情况相适应的社会养老保障制度的核心问题是资金来源问题。我国人口众多，社会保障事业的发展也处于起步阶段，国家的负担很重，完全靠国家出资解决失地农民的社会保障问题，既不可能，也不现实。失地农民的社会养老保障资金势必要从土地收益中来考虑如何解决。有调查显示，目前农村土地流转中的收益分配结构中，地方政府和村级组织得到大部分，失地农民获得的是其中的一小部分。这就决定了失地农民的社会养老保障资金要由地方政府、集体及个人三方负担。有地方政府和集体参与的缴费，资金来源的稳定性就有了保障。建立全国统一的失地农民社会养老保障制度的可行性将更高，失地农民社会养老保障制度建设的前途将更加乐观，我国今后面临的主要问题是如何建立完善制度，加大推进力度。1社会养老保障对象的选择社会养老保障的保障对象，应针对不同年龄段的失地农民来区别对待。年龄在15周岁以下的失地农民，他们达到就业年龄以后，按照城市新生劳动力，进人城市社会养老保险体系。年龄在巧周岁以上的失地农民没有就业的，参加失地农民社会养老保险，已经就业的强制参加城镇职工社会养老保险。年龄在劳动年龄(男60周岁，女55周岁)以上的，一次性交足养老保险费用，从交足费用的次月起领取社会养老金。社会养老金的水平不能低于农村最低生活保障水平。2社会养老保险资金的筹集社会养老保险资金的筹集是整个制度的一个重要部分。失地农民本身并没有多余的资金参加社会养老保险，其可支配的资金主要来源于土地的补偿费。如果把土地的补偿费一次性发放给农民，那么有的农民可能会在短时间内把它用光。另外，集体和地方政府部分的补偿费和收益，如果不采取相应的措施，也有可能被挪作他用。为了保证征地补偿款不被挪用，实现专款专用的目的，资金应直接从国土资源部门划拨。资金的筹集模式应借鉴城镇职工基本社会养老保险制度的模式，选择“三位一体”的部分积累制，即由三方缴费“统账结合”的资金筹集模式，政府出一点、集体补一点、个人缴一点。政府出资部分不低于保障费总额的30%，从土地出让金中列支，这部分资金全部进人统筹账户;集体承担部分不低于保障费总额的40%，从土地补偿费中列支;个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。集体和个人的缴费以个人的名义存人个人账户。考虑到失地农民收人不稳定的特殊性，缴费时间应具有一定的弹性，他们可以按月缴纳、按季度缴纳、按年缴纳，或者是根据自己的收人情况，决定缴纳时间。参加失地农民社会养老保险的农民，必须在个人账户中交费，够巧年以上的才能享受社会养老保险待遇。3社会养老保险墓金的管理失地农民的社会养老保险基金是对失地农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是失地农民社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。在管理上，政府要积极参与，社会养老保险资金首先必须由政府专职部门统一管理，建立财政专户，单独建账，确保专款专用，不得挤占、截留或挪用。其次，政府要建立相应的失地农民社会养老保障风险基金，用于应对紧急情况或根据物价涨幅适时调整保障水平，确保失地农民领取的社会养老金不“贬值”。同时，对基金的正常运行要执行严格的监管，采取“收支两条线”的方式进行管理。失地农民社会养老保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营等，而且必须保障监管机构的权威性、公开性、科学性和独立性。4社会养老保津基金的运营基金的运营要设法把失地农民社会养老保险基金，通过投资经营的方式实现增值。鉴于我国金融市场的现状，我们未必要将全部社会养老基金交由私营机构经营管理，可以交由银行和非银行金融机构经营管理。在引进投资机构时，政府相关部门要对这些公司的资质、经营状况和信誉水平等各方面进行认真地考察，同时引进多家投资公司，并引人竟争机制，通过多元经营，分散经营风险。要保证失地农民社会养老保险基金的顺利保值、增值，不能仅限于存银行、买国债，必须实现投资方式多样化，应适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，但是这些投资领域的风险和收益具有很强的正相关关系，必须加强投资的监管。基金运营的监管要采取“社会监管”的形式，也就是要通过强化监管，最大可能地降低运营风险，实现养老保险基金的保值、增值。监管主体应包括两方面，一是政府要设置专门的社会养老保险基金监管机构，加强对经营机构的监督，重点应集中于金融、财务和业务方面，督促经营机构建立完善的管理规章。为了防止舞弊行为，要建立市场准人制度，规定基金经营管理机构的最低法定准备金和相应责任，建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。二是设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管理专家组成的监管理事会，理事会既监管经营机构的运作，又对政府监管机构进行监督。这既有利于保证失地农民的知情权、参与权和监督权，又有利于防止政府监管机构的失职行为。5社会养老保险金的支付由于社会养老保险基金采用了“统账结合”的模式。养老金的支付也应分为两个部分。养老金二社会统筹部分+个人账户部分。社会统筹部分按照城镇职工社会养老保险的计算公式计算，养老金的水平经常根据物价指数和工资指数定期调整，与当地的生活水平相适应。个人账户部分失地农民能够领取多少养老金完全取决于个人账户基金的缴纳水平和增值状况。缴费达到15年以上，年龄达到退休年龄(男60周岁、女55周岁)的失地农民可以领取养老金。养老金的发放，由社会保障部门委托指定商业银行按月将养老金直接存人受益人的银行账户，此账户的设立和更改完全与受益人的身份证信息挂钩。参加失地农民社会养老保险的老年人，只要达到法定领取基本养老金年龄，即有权通过当地社会保障机构登记开这一收益账户。同时，由于银行联网制度的存在，受益人不管在何处居住，都可通过居住地的银行取得这笔养老金。

中国社会公共政策及城市化研究论文

城镇化是社会发展的必然趋势，在经济高速发展的今天，城镇化的步伐在我国已踏上了高速前进的轨道，它是一个国家由弱变强的必然产物！但是，任何一个新生事物的诞生与发展都必须遵循其自身一定的发展规律，倘若盲目的加快城镇化建设的步伐或者仅仅是扩大城镇化的面积而忽视其他与城镇化建设相匹配的进程，那么必将导致出现弊大于利的局面。从历史上来看，凡出现城镇化的地方，就一定代表着一个地方的经济、文化和政治的中心；从全球来看，城镇化的发展也是一种必然的趋势，是经济与科技发展的必然产物，据不完全统计：美国的城镇人口占80%，阿根廷达到90%，墨西哥是78% ，而中国30年的城镇化建设却走完了相当于英国200年、美国100年、日本50年所走完的里程，预计到2030年中国城镇人口将突破10亿。城镇化的快速发展，一方面是经济的崛起、人民生活的富足，另一方也衍生出了许多的问题。下面，我从两个方面来阐述城镇化建设过快发展所带来的利与弊。一、加快城镇化建设给社会带来的的利益1）城市五光十色的生活一直是许多人，尤其是年轻人的梦想和追求，稍微有点积蓄和条件的都积极向城市靠拢，这就无形中加大了现有城市的压力，如房价上涨、交通拥堵、环境卫生、公共设施人均占有率低等。而加快城镇化的建设可以从一定程度上缩小城乡差别，缓解现有城市的压力，解决上述问题。2）城镇化的建设与发展需要大量的劳动力，而广大农村就是这个劳动大军的输出地，这样就可以就近解决就业问题，缓解了农村劳动力过剩的局面，同时也最大限度的避免了农村剩余劳动力远离家乡的艰难局面，一定程度上缓解了农村留守问题。3）城镇化的建设把分散的人们聚集到了一起，提高了土地的利用率，让城市的外部有更广泛的空间、更宽松的环境、更有利的条件来发展农业、林业等。当然，加快城镇化建设所带来的优点还有很多，因为自身的局限性我无法一一例举，但是，任何一个事物都有其双面性，有利也有弊，是一个矛盾的结合体。如果，一味的加快城镇化建设的步伐、忽视城镇化建设的发展规律、人为的仅从版图上扩大城镇化的面积，那么必将导致弊大于利的消极局面的出现。这就是我要在下面提到的“加快城镇化建设给社会带来的弊病”。二、加快城镇化建设给社会带来的弊病1） 城镇化的建设者并不一定是城镇化优越性的享受者和拥有者。在人们还不够富裕、不足以解决温饱和不能够资助儿女上高中或者大学的情况下，盲目的在此地区人为的加快和发展城镇化，必将加速本地农民失去赖以生存的土地，让他们成为真正的“无产阶级”，而政府给农民的土地补偿费，在高物价的今天并不能让他们维持很久。如此，城镇化的代价是让一部分本可以自然生存的农民变成了乞丐，凭什么要牺牲一部分人的利益来成全另一部分人呢？这是一种不公平、不人道！2）城市是一个政治、经济与文化的中心，是一个三教九流的集散地，这里的人们来自五湖四海，因为各自的文化、素质、习惯、风俗、价值观和对这个世界认知能力的不同而彼此产生碰撞，在这个法制还不太健全的今天，人们没有足够的能力来约束自己。因此，过快的发展城镇化，而没有制定出 与之相适用的规章制度来保障，必将给社会治安带来极大的隐患。3）城市是一个人口集中、工商业相对发达的地方，在日常生活生产中就必然产生相当多的废水和垃圾，而纵观全国各小城镇，能有效解决这些环境卫生问题的寥寥无几，这也与当前倡导绿色环保的主题是背道而驰的！因此，在缺乏一定环保意识和没有足够的能力来建设环保设施的前提下，加快城镇化进程的代价是牺牲我们赖以生存的不可再生的环境！4）城市是一个集散地，人流如织，车流不息，在我国大部分城市里都有交通拥堵的现象，给出行、上班的人们带来了极大的不便，而城镇化步伐的加快进一步的加重了城市交通的负荷，加剧了城市的拥堵！5）当城市化进程的进一步加快，大量的农村人口移居城市，他们放弃了作为农民赖以生存的土地，他们又因文化水平较低，不适应城市相对发展的生活和环境，这就导致他们无业可从。因此，加快城镇化建设步伐的前提是发展经济，解决进城人员的就业问题，而不是让他们成为降低城市幸福指数的累赘。6）在快速发展的城市化进程中，由于农村人口大量涌入城镇，致使广泛的农村大地人烟稀少，学校空虚，生源严重不足，在不具备寄宿条件的学校里，甚至有些学生要跋山涉水才可上学，而城市则出现爆满的不正常现象，严重影响了教学质量。当然，还有很多的弊端会在快速发展的城镇化进程中体现出来，比如：医疗、保险、福利、公共资源建设不同步等。城镇化虽然是一种必然的趋势， 但是也必须遵循一定的发展规律，盲目的不加限制的加快必然让社会付出巨大的代价！我们需要一种合理的、科学的管理模式来发展城镇化，要顺其自然而不是拔苗助长。

公共政策 当你翻开中华人民共和国教育部制定的高等教育80个一级学科目录，你会看到公共管理一级学科下有二级学科行政管理、劳动和社会保障、土地资源管理、教育经济与管理、社会医学与卫生事业管理，然而在此之外，北京大学政府管理学院根据国际国内公共管理一级学科的发展状况，自主创立了二级学科公共政策和发展管理，开中国公共政策高等教育教学科研之先河。 公共政策（Public Policy），是目前世界上公共管理研究的主要范畴，但在我国还属于起步和发展时期。传统的公共政策研究派生于政治学和行政学，意在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡，通过政治学和行政学的原理及模型分析对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究，为高质量的公共政策提供咨询。 然而，20世纪以来，特别是20世纪中后期以来，社会科学的发展面临了前所未有的挑战，定性分析与定量分析的争论，规范研究与实证研究的分野使社会科学的发展从整体上进入了纷繁迷惘的时代。而在这个时代里，把数学、自然科学、工程科学的量化分析技术与定量分析方法，以及计算机技术引入社会科学的研究已成为社会和学科发展的必然。定量分析方法引入社会科学的研究使社会科学真正成为科学，给了社会科学第二次生命。 发展中的公共政策研究也不例外，20世纪五六十年代，西方公共管理中的定量分析已初见端倪，而中国公共管理研究方法的现代化发轫于北京大学政府管理学院还是20世纪90年代的事情。北京大学政府管理学院公共政策研究的创立和发展开启了中国公共政策与公共管理现代化研究的先河，数理分析、模型分析、心理学分析等现代分析技术与分析方法的引进使公共政策的研究打开了新的局面，与世界接轨，并达到世界领先水平。 公共政策研究是公共管理科学现代分析技术与方法集中体现的领域，公共政策量化分析技术与方法的核心是把数学、统计学、博弈论、运筹学、心理学的分析方法和分析技术引入到公共政策研究中。目前，北京大学政府管理学院公共政策本科专业以公共政策分析、高等数学、应用统计学、博弈论、运筹学、模拟决策、电子政务、宏微观经济学为主干基础课，研究生以公共政策基本理论、公共政策量化技术---统计与预测、公共政策量化技术---规划与决策、公共政策的实验模拟、宏观经济政策研究、管理科学理论、公共政策的经济分析为主干核心课程，参照哈佛大学、耶鲁大学、伦敦政治经济学院公共政策与公共管理的课程设置与教材建设，广泛引进人才，开辟了中国公共政策教育与世界接轨的新局面。 人才是公共政策研究最重要的资源。目前北京大学政府管理学院公共政策系拥有以陈庆云、顾昕、李永军、郁俊莉、刘霖、黄璜等为代表的中国公共政策研究的中坚力量，他们具有数学、工学的学历背景，又取得了管理科学的博士学位，拥有博士后研究经历和海外学习背景，通晓公共政策现代分析技术、了解中国国情，能进行政治、管理、经济、信息技术跨学科分析，形成了公共政策研究“社会学研究方法分析----数理建模与量化分析----计算机分析与信息技术模拟”科学的教学与科研逻辑。同时，随着北京大学政府管理学院国际国内知名度的提高和市场认可度的提升，来自祖国各地的最优秀学子被吸引到北京大学政府管理学院学习，充实了公共政策人才的后备力量。世界著名的实业家廖凯原、邱徳拔对北京大学政府管理学院数亿元的捐资，以及在政府管理学院设置的高额奖学金、奖教金做出了对中国公共政策研究的社会贡献。 国际知名度的提高是公共政策教学与科研的主要使命。目前，北京大学公共政策研究藉政府管理学院傅军院长国际威望的优势，学院与专业开展了与哈佛大学、耶鲁大学、斯坦福大学、密西根大学、伦敦政治经济学院、哥伦比亚大学公共事务学院的合作交流，承办了全球公共政策联盟年会、全球公共政策高峰论坛等一系列国际公共政策项目，同时与世界五百强企业BHP的公共政策高级培训项目的合作对公共政策研究的发展也起到了重要作用。每年在学院和专业中，来自日本、韩国、俄罗斯、朝鲜、柬埔寨、中国台湾、中国香港、中国澳门数量占到30%的留学生成为国际知名度提高的重要标志。中国高水平运动员王皓、马琳等在北京大学政府管理学院学习对政府管理学院知名度的提高也起到了重要作用。 科学只有与市场结合才能真正转化为价值。面向市场与社会是北京大学公共政策教育的出发点和落脚点。北京大学公共政策专业的本科生、硕士生，不仅接受了政治学、行政学、管理学的正规训练，而且通晓公共政策量化分析和信息科学的前沿技术，熟识中国国情，成为中国公共政策人才中的生力军。他们的就业领域遍及世界著名的跨国公司宝洁、必和必拓、松下，中国著名企业中国石油、中国移动、国家电网、中国铝业，国际著名的投资银行摩根士丹利、美林、花旗，国际著名的咨询公司和事务所普华永道、麦肯锡、毕马威和中央国家机关的核心部门。他们为政府、企业、NGO以及公民提供商业和公益咨询，用自己的知识和智慧在创造了巨大的个人商业价值的同时创造了巨大的社会价值，为中国经济社会发展和民主政治的进步做出了自己应有的贡献。 总之，公共政策与公共管理科学的研究，已经成为继工商管理科学之后又一个社会科学发展的领军者。我们有理由相信，随着中国经济的飞速发展，中国公共政策与公共管理研究也将迎来发展史上的又一个春天，公共政策科学将为中国经济社会发展做出更巨大的贡献，中国公共政策人才的路越走越宽广。

中国社会公共政策及城市化研究论文2000

关于中国城市化道路的思考摘要：城市化是社会变迁的重要环节，也是现代化的必然过程。文章阐述了中国城市化的现状，回顾了城市化发展的历程，分析了城市化的几种模式，并探求适合我国城市化发展的战略，最后指出中国应走多样化协调发展的城市化道路。关键词：中国；城市化道路；思考城市化是人类社会经济发展的必然过程和结果，也是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志。城市化主要是指乡村变成城市的复杂过程，它包括农村人口向城市的集中，城市居住区的逐渐扩大，非农业活动的转移和聚集，生活方式、价值观念的变化等等。改革开放使中国城市迅速发展，但城市化的进程与我国经济发展的现状不相协调，产生了一些不利影响。目前关于中国城市化发展模式、城市化战略等仍然存在许多争议，探讨有中国特色的城市化发展道路，将有利于推动城市化研究，促进经济和社会发展。一、中国城市化的现状世界城市化从工业革命开始，!"世纪以来，城市化的规模和速度达到空前的水平，截至#$$%年，世界城市人口占总人口比例已达到&’()*，几乎有一半的人口居住在城市。+#，-%’/近几年，中国城市化水平已经有了大幅度的提升，从#$$$年的0"(1$*提高到!""0年的&"(’0*，城市数量已从改革开放初期的#$0个增加到目前的%%"个，其中超大、特大城市达&%个，城市经济对中国的贡献率已超过)"*。有专家预测，在未来#’年内，若按照城市化率每年不低于#*的增长率计算，到!"!"年，我国的城市化率大概要达到’’4%"*，城市人口大概可达14$个亿。城市化对推动中国社会经济发展做出了重要贡献。!""#年诺贝尔经济奖获得者之一的约瑟夫·斯蒂格利茨（56789:;(<=>?@>A8）认为，新世纪对于中国有三大挑战，居于首位的就是中国的城市化“，中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益”。《中国城市发展报告（!""04!""&）》统计显示，!""0年，我国国内生产总值达##%B%$&亿元（人均超过#"""美元），其中全部地级城市（不包括辖县）创造的约占全国的%0*，超过#"""亿元的城市就有上海、北京、广州、深圳、天津、武汉、杭州、沈阳、南京、佛山、大连、重庆、成都#0个城市。+!，可见城市发展在一个国家经济和社会发展中所处的龙头地位。改革开放以来，中国城市迅速发展，但与世界其他国家相比，中国的城市化水平还处于初级发展阶段。据世界银行统计，!""#年，全世界城市化水平&)()*，发达国家)’(’*，发展中国家&"($*，最不发达国家!%(!*，而中国是0%()*。中国城市化率比世界平均低##个百分点，比世界发达国家平均低0$个百分点。城市化与工业化相互促进，协调发展，是世界上许多国家实现现代化的基本经验。工业化与城市化的这种相关性，在工业化由初期向中期迈进的加速时期表现得尤为明显。据统计，#$%’年到!"""年，中国工业化提升幅度是中等收入国家的!(’倍，而城市化提升幅度仅为这些国家的&%*。!"""年城市水平仍滞后于工业化水平#&(0个百分点。+0（，%"）中国城市化水平严重滞后，与经济社会发展水平不相适应，已经成为制约我国经济发展和提高国家竞争力的“巨大瓶颈”。未来!"年是中国社会经济发展的战略机遇期，中国面临着全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的战略任务。没有城市化的大发展，是不可想象的。没有城市化的工业化是畸形的、没有后劲的。没有城市化也就没有现代化。!"#$%&’&(加快中国城市化进程，是促进中国经济持续高增长和城乡发展的强大动力，也是解决二元结构矛盾的根本出路。二、中国城市化的发展历程和发展战略的演变与世界其他国家和地区相比，中国城市化主要是由政府发动和引导的。新中国成立后，我国的城市化经历了一条坎坷曲折的发展道路。大致可以划分成三个发展阶段：)*"*+)*，-年为起步阶段。)*"*年新中国成立时，全国城市人口只有，-’，万人，城市化水平仅为)/’0，不仅远远低于当时世界城市化的平均水平&10，而且还低于当时发展中国家城市化的平均水平)’0。经过2年时间医治战争的创伤，恢复了国民经济，随后又实施发展国民经济的第一个五年计划，开始了大规模的工业化建设和城市建设。这个阶段城市化是一个与工业化同步，相对稳定的发展时期。城市人口比重稳定上升，每年增加城镇人口""，万，年均增长率-/’0，所增加的城市人口中，机械增长占了，’0。1年间城市化水平由*/，0上升为)2/10。设市数量从)2，个增加到)-1个。)*，1+)*--年为反复和停滞阶段。具体又可以分为)*，1+)*’年的过度城市化、)*’)+)*’，年的第一次反城市化和)*’’+)*-’年的第二次反城市化三个时期。在第一个时期，由于“左”的指导思想，推行“大跃进”，大量农村人口进入城市，城镇人口年均增长率高达*0，城镇人口比重从)*，-年的)2/10猛增到)*’年底)’/’)0。!，#$%)*+)))(增加的人口大大超过了城市的承受能力，加上自然灾害等因素，国家不得不精简职工，于是出现了第一次反向城市化，城市化水平下降到)"/&0。在)年文革时期，城市化处于倒退停滞状态，城市人口继续负增长，城市化水平下降到了)&/10。)*--年后，随着改革开放和现代化建设的推进，中国城市化进程进入了稳定发展的阶段。主要表现在：一是城市化水平提高，城市人口及其比重上升。从)*年到)**，年的)，年间，中国城市化水平提高了)/’个百分点，平均每年增长/-个百分点，是新中国成立以来城市化发展最快的一个时期。二是由于受到各种政策和体制的作用，上世纪年代中期到*年代初期，乡镇企业“异军突起”，中国小城镇迅速发展。我国的财政税收、出口创汇和34%总值，乡镇企业的贡献都超过)52。但上世纪*年代后期，乡镇企业基础设施不足、环境污染严重、信息不灵、配置不优等弊病进入了一个总爆发期，被迫进入调整。&世纪*年代以后，大量农村人口迁往城市。目前约有&亿农民工工作和生活在城市，成为城市建设的生力军。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国城市化发展速度很快，但加速发展的背后，却是城市化战略的几经摇摆，举棋不定。)*-1年召开的第三次全国城市工作会议提出的城市发展方针是“控制大城市规模，多搞小城镇”。)*年)月，国家建委在北京召开全国城市规划工作会议，确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。)*1*年，国家又将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”，并写进了《中华人民共和国城市规划法》中。此后)多年间，学术界曾有过几次关于不同规模等级城市在我国城市化进程中谁是重点的争论。城市发展方针从“控制大城市规模”修改为“严格控制大城市规模”，表明国家对大城市规模的控制不仅不打算放松，反而力图加强。党的十六大报告中提出，“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”《‘十五’计划纲要》对城镇化发展方针，作了新的表述：“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。新中国成立以来，中国政府在城市发展问题上一直倾向于控制大城市规模，发展小城镇的主张，尽管如此，实践的发展却偏离了设想的轨道。大城市尤其是特大城市的发展并没有因此受到抑制。从&年以来，各地普遍启动并呈现出极大活力的，恰恰是大中型中心城市的规模扩张以及与此相应的城市建设加速和城市经济活跃。在上世纪年代深圳建设和*年代上海浦东开发的经验启迪下，在北京“申奥”、上海“申博”成功后，各地纷纷在各自的发展战略中大大强化了城市化的地位，中国沿海地区大城市通过设置各类开发区，也使城市的用地规模进一步扩大。实践证明，城市规模与政策制定关系不大，城市规模不能作为城市发展方针制定的依据。三、对目前几种城市化道路模式的分析在要加快城市化发展的认识上，学术界已经形成共识，但在重点发展哪种类型的城市上，却存在着很大的分歧，)多年间，争议颇多。)/大城市模式世界城市化发展，尤其是发展中国家城市化过程中的一个显著特点就是大城市增长迅速，这反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观要求。如前所述，中国的管理部门，虽然总是强调控制大城市规模，但从实践上看，大城市发展的速度最快。近年来，人们提出了应优先发展大城市的观点。这一观点认为，第一，大城市在国家的发展中发挥区域中心的作用。!"""年全国#""万以上人口的城市$"个，有!%个是省会城市。它们绝大多数都是该省区的首位城市，几乎都是综合性的工业基地及新型的开放城市。其次，中国的大城市是国家和地区经济发展的中心，既是组织区域专业化分工和经济联合的强大的生产中心，也是组织物资集散的商品流通的中心。再次，中国大城市第三产业比较发达，发展潜力大。与经济全球化和国际城市发展相适应的资本密集和技术密集型的生产性服务业，如电讯业、电子信息产业、国际银行业、保险业、证券业等都集中在大城市里。&’(第二，中国正处于经济的高速发展时期，由城市化的初期阶段向中期集中化阶段转变。经济发展和城市发展都对规模化、集聚化提出了很高的要求。大城市的集聚效应是产生高效益的关键，其发展有明显的集聚效应，能够吸引大量的资金、先进的技术、高水平的人才和充足的劳动力。大多数认同规模经济的专家认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。第三、我国是一个人口众多、人均资源匮乏的国家，从长远来看，中国的城市化必须选择效益型的道路，才能实现现代化和赶上发达国家。应该说，大城市在节约资源、保护环境、提高经济效益以及提高生活水平等方面具有明显的优势。因此，积极发展大中城市，以提高有限资源的利用率，应该是市场经济条件下中国未来城市化的发展趋势。&)(*+!%，-第四、大城市在推进城市化进程中往往起主导作用，中国的城市化是世界城市化浪潮的一部分，因此，也将遵循世界城市化发展的一般规律，走上大城市的发展道路。&%(*+!%，-长期以来，政府管理部门对于大城市和超大城市的发展往往抱有忧虑和恐惧，一些学者也对大城市发展持批评态度。认为发展大城市，农民大量涌入城市，会造成环境污染、交通拥挤无序、资源缺乏、城市基础设施和就业机会跟不上等“大城市病”。现在越来越多的人认为，不宜把“大城市病”看得过重，它在社会经济的自身发展过程中可以得到治理。从环境保护的角度说，在大城市聚集大量人口更合理。分散式居住对于资源和能源的消耗更不经济，更缺乏效益。相反，城市化滞后所带来的“小城镇病”，如农村中出现的乡镇工业分散、小城镇建设无序化等现象，比一般的“大城市病”更难于治理。同时也应该看到，一些城市提出做“强”做“大”的目标，基础设施和经济实力却没有跟上。要想强大城市，不是搞圈地运动，不在于城市规模无限扩大，关键是提高城市的实力和竞争力，完善城市功能，真正把城市发展好。!中等城市模式主张这一模式的人认为，中等城市的优势主要表现在两个方面：其一，中等城市处于即将升为大城市的特殊地位，发展潜力巨大而且流动人口进入城市的门槛相对较低，与大、小城市相比，吸收农村剩余劳动力的潜力会更大，同时中等城市也易于吸引大城市中结构性剩余的科技力量、设备和资金。这种对上对下的强大吸纳能力，使大城市富余科技力量和农村的剩余劳动力能够在这里进行有效地配置，有利于国民经济中资源的合理配置和产业结构的合理调整。&，(其二，中等城市往往是连接大城市和小城市之间的桥梁，在经济全球化趋势日益明显的今天，是大城市辐射的中转站和带动区域经济发展的中转站。其三，中等城市的经济效益比小城市好得多，而且也不比大城市差。它既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊端。中等城市不仅在集聚效益及城市与农村交流方面具有优势，而且发展中等城市为中国大量的农村流动人口提供了出路，并且不会带来较大的环境、土地和自然资源等方面的问题。$小城镇模式赞成发展小城镇者认为：小城镇是城市和乡村的结合点，可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，具有为周围乡村提供生产资料和日常工业品的功能，有利于农业的发展和农民生活需要的满足，而且还促进农村二、三产业的发展。发展小城镇，有利于促进农产品的深加工和农村资源的转化，促进乡镇企业的发展和乡村城市化水平的提高。从国情出发，发展小城镇有利于农村剩余劳动力的就地解决，缓解农村人多地少的矛盾，是有效减轻大城市压力，减缓农村剩余劳动力在中国范围内流动带来的一系列社会问题的根本途径。近年来，小城镇在发展的过程中出现了集约化程度低、经济效益差、资金短缺、大量占用耕地、环境污染面大、城市功能单一低下、基础设施落后、投资环境差、吸纳劳动力能力逐年下降等问题，成为发展的极大障碍，同时也影响到整个中国的城市化进程。不赞成者认为，小城镇是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的，发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题。关于小城镇的发展模式还和对“城市化”及“城镇化”概念的模糊认识有关。国际上通行“城市化”的提法，但在我国，从中央领导人谈话到一些重要文件却以“城镇化”的叫法更为普遍。而实际上，目前我国的城镇化与国际通用的城市化本质含义是一样的，就像现代化和近代化都是“!"#$%&’()*+("’”的中文翻译一样，“城市化”和“城镇化”也都是“，&-*’()*+("’”的中文翻译，是通用语言。城市化和城镇化并没有本质上的区别。无论“城市”还是“城镇”都包括“市”和“镇”两个组成部分。然而有研究者在“城市化”和“城镇化”的概念上作不同的解释，认为城市化就是发展城市，城镇化就是发展小城镇。他们提出，“我国之所以没有采用国际通行的城市化的提法，而是采用城镇化的提法，其中的一个重要原因就是强调不能忽视小城镇的作用”。“我们在党和政府的一些文件经常看到‘城镇化’而少用‘城市化’，其目的就是为了把‘市’和

中国社会公共政策及城市化研究论文特色城镇

8月24日，“首届中新·国际特色小镇发展论坛”在北京开幕。本届论坛主题为“特色小镇之路——动感VS静思”，力求在我国特色小镇建设发展整体过热的背景下，引发冷静的思考与研判。论坛为期2天，围绕特色小镇事业设置多元主题板块，除趋势研判、经验交流分享外，为实现项目和资源的有效对接，特别开设国内外优秀小镇展和产业IP展，以及年度特色小镇研究报告发布等活动。在举行的2017首届中新·国际特色小镇发展论坛上，中央政策研究室原副主任、中国城镇化促进会常务副主席郑新立表示，城镇化的方向要由重点发展大城市向重点发展特色小镇转变。过去30多年城镇化取得了很大的成就，但也出现了一些弊端和问题。例如，人口大量涌入大城市，导致大城市病；城市布局不合理，过度集中在沿海地区，中西部地区发展落后；农村劳动力进入城市后因为户籍制度无法享受到均等的公共服务。他认为，未来在城镇化道路上将会出现一系列创新和转变。第一，城镇化的方向要由重点发展大城市向重点发展特色小镇转变。通过在小镇上来发展专业化协作，降低成本，能够形成更高的竞争力，这将改变中国城镇化的走向。通过发展一批特色小镇，创造新的就业机会，吸引城市人口和农村转移人口向小城镇聚集，从而改变中国城市化的走向。第二，城市的功能由过去工作区域和居住区域相互分离改变为向产城融合的方向发展。过去那种“摊大饼”式的城市化发展方式使得就业地和居住地互相分离，形成大规模的潮汐式人流，给交通造成很大压力，所以下一步小城镇的发展，必须是产城融合的，不是盖一片房子，让大家到那里去买，而是必须要有产业，要有就业的机会。第三，城市的功能和主导产业的选择上，由多业并举的综合性城市向专业化的特色产业发展。未来的特色小镇需要高度的专业化，围绕一个产品形成一个小镇，然后围绕这种产品来搞专业化协作，最终形成无与伦比的竞争力。第四，投资运营主体由政府主导转变为企业运营。通过PPP模式，政府和社会资本合作，不但大大提高效率，而且调动了企业的积极性。第五，土地的供应由政府征地以后“招拍挂”向转让土地用益物权或者土地入股的方式来转变。农村的经营性建设用地可以跟国有土地同权同价，特别是农村的宅基地的整理所节约的土地，他的建设用地指标可以拿到一定范围内去进行交易，满足城市新增建设用地的需要。第六，融资方式由间接融资为主向直接融资为主转变。搞特色小镇切忌不要把债务比例搞得太高，尽可能股权融资，由企业来投资，把债权融资保持在一个适当的比例，这样小城镇未来的运营就可以避免过重的债务负担。

公共政策 当你翻开中华人民共和国教育部制定的高等教育80个一级学科目录，你会看到公共管理一级学科下有二级学科行政管理、劳动和社会保障、土地资源管理、教育经济与管理、社会医学与卫生事业管理，然而在此之外，北京大学政府管理学院根据国际国内公共管理一级学科的发展状况，自主创立了二级学科公共政策和发展管理，开中国公共政策高等教育教学科研之先河。 公共政策（Public Policy），是目前世界上公共管理研究的主要范畴，但在我国还属于起步和发展时期。传统的公共政策研究派生于政治学和行政学，意在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡，通过政治学和行政学的原理及模型分析对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究，为高质量的公共政策提供咨询。 然而，20世纪以来，特别是20世纪中后期以来，社会科学的发展面临了前所未有的挑战，定性分析与定量分析的争论，规范研究与实证研究的分野使社会科学的发展从整体上进入了纷繁迷惘的时代。而在这个时代里，把数学、自然科学、工程科学的量化分析技术与定量分析方法，以及计算机技术引入社会科学的研究已成为社会和学科发展的必然。定量分析方法引入社会科学的研究使社会科学真正成为科学，给了社会科学第二次生命。 发展中的公共政策研究也不例外，20世纪五六十年代，西方公共管理中的定量分析已初见端倪，而中国公共管理研究方法的现代化发轫于北京大学政府管理学院还是20世纪90年代的事情。北京大学政府管理学院公共政策研究的创立和发展开启了中国公共政策与公共管理现代化研究的先河，数理分析、模型分析、心理学分析等现代分析技术与分析方法的引进使公共政策的研究打开了新的局面，与世界接轨，并达到世界领先水平。 公共政策研究是公共管理科学现代分析技术与方法集中体现的领域，公共政策量化分析技术与方法的核心是把数学、统计学、博弈论、运筹学、心理学的分析方法和分析技术引入到公共政策研究中。目前，北京大学政府管理学院公共政策本科专业以公共政策分析、高等数学、应用统计学、博弈论、运筹学、模拟决策、电子政务、宏微观经济学为主干基础课，研究生以公共政策基本理论、公共政策量化技术---统计与预测、公共政策量化技术---规划与决策、公共政策的实验模拟、宏观经济政策研究、管理科学理论、公共政策的经济分析为主干核心课程，参照哈佛大学、耶鲁大学、伦敦政治经济学院公共政策与公共管理的课程设置与教材建设，广泛引进人才，开辟了中国公共政策教育与世界接轨的新局面。 人才是公共政策研究最重要的资源。目前北京大学政府管理学院公共政策系拥有以陈庆云、顾昕、李永军、郁俊莉、刘霖、黄璜等为代表的中国公共政策研究的中坚力量，他们具有数学、工学的学历背景，又取得了管理科学的博士学位，拥有博士后研究经历和海外学习背景，通晓公共政策现代分析技术、了解中国国情，能进行政治、管理、经济、信息技术跨学科分析，形成了公共政策研究“社会学研究方法分析----数理建模与量化分析----计算机分析与信息技术模拟”科学的教学与科研逻辑。同时，随着北京大学政府管理学院国际国内知名度的提高和市场认可度的提升，来自祖国各地的最优秀学子被吸引到北京大学政府管理学院学习，充实了公共政策人才的后备力量。世界著名的实业家廖凯原、邱徳拔对北京大学政府管理学院数亿元的捐资，以及在政府管理学院设置的高额奖学金、奖教金做出了对中国公共政策研究的社会贡献。 国际知名度的提高是公共政策教学与科研的主要使命。目前，北京大学公共政策研究藉政府管理学院傅军院长国际威望的优势，学院与专业开展了与哈佛大学、耶鲁大学、斯坦福大学、密西根大学、伦敦政治经济学院、哥伦比亚大学公共事务学院的合作交流，承办了全球公共政策联盟年会、全球公共政策高峰论坛等一系列国际公共政策项目，同时与世界五百强企业BHP的公共政策高级培训项目的合作对公共政策研究的发展也起到了重要作用。每年在学院和专业中，来自日本、韩国、俄罗斯、朝鲜、柬埔寨、中国台湾、中国香港、中国澳门数量占到30%的留学生成为国际知名度提高的重要标志。中国高水平运动员王皓、马琳等在北京大学政府管理学院学习对政府管理学院知名度的提高也起到了重要作用。 科学只有与市场结合才能真正转化为价值。面向市场与社会是北京大学公共政策教育的出发点和落脚点。北京大学公共政策专业的本科生、硕士生，不仅接受了政治学、行政学、管理学的正规训练，而且通晓公共政策量化分析和信息科学的前沿技术，熟识中国国情，成为中国公共政策人才中的生力军。他们的就业领域遍及世界著名的跨国公司宝洁、必和必拓、松下，中国著名企业中国石油、中国移动、国家电网、中国铝业，国际著名的投资银行摩根士丹利、美林、花旗，国际著名的咨询公司和事务所普华永道、麦肯锡、毕马威和中央国家机关的核心部门。他们为政府、企业、NGO以及公民提供商业和公益咨询，用自己的知识和智慧在创造了巨大的个人商业价值的同时创造了巨大的社会价值，为中国经济社会发展和民主政治的进步做出了自己应有的贡献。 总之，公共政策与公共管理科学的研究，已经成为继工商管理科学之后又一个社会科学发展的领军者。我们有理由相信，随着中国经济的飞速发展，中国公共政策与公共管理研究也将迎来发展史上的又一个春天，公共政策科学将为中国经济社会发展做出更巨大的贡献，中国公共政策人才的路越走越宽广。

中国社会公共政策及城市化研究论文农民工

浅议城市农民工的社会保障问题　　内容提要: 本文从目前城市农民工社会保障的现状的入手，分析了形成城市农民工社会保障现状的原因所在，主要和我国当前的户籍制度、法规缺位以及思维惯性密切相关，并由此提出了解决城市农民工社会保障的近期和长远两方面的对策。　　关键词：农民工 社会保障 原因及对策　　由于我国社会和经济体制固有的“二元结构”，使得我国在社会保障体系的建立上，也实行了城乡有别的格局。当前，城镇化水平的提高使建立健全城乡衔接的社会保障制度更为迫切，就业形式多样化使更多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员进入城镇，这就是所谓的城市农民工。这部分人员的社会保障问题如何解决就成为一个较为突出的问题。　　一、目前城市农民工社会保障的现状　　一社会保障的覆盖面过窄。在现有的户籍制度下，民工进城后没有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面面临着一系列困难，而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户口。另外，在日常谋生过程中，还有名目繁多的暂住费、管理费等各种费用，增加了农民工的务工成本。几乎没有任何用工单位像对待城市工人那样，为民工办理基本的社会保险。在陕西的一份调查中显示，265位被调查者当中，只有21人参加了劳动或医疗保险，而其中劳务单位代为缴纳保险费的仅有1人 这使民工在遭遇疾病等天灾人祸时只能束手无策。　　二农民工从事的职业危险度大。很多城市人所从事的工作，农民工不是不能干，而是因为他们没有户口而不允许干， 大量农民工只能从事收入低、工作环境差、福利低劣的工作。民工主要集中在城市的非传统就业部门，即城市人不愿干的脏、累、险、差及一些社会排序低、收入低的职业，有的学者概括为“3D”（险、脏、难的英文第一个字母）职业岗位，农民工每天工作的时间较长，月平均收入也较低。　　三城市农民工经常面临失业的窘境。 76％的农民工在城市中都有没活儿干的经历，从“失业”时间上看，失业在3个月以下的居多，占89％。当然，一部分民工的失业情况还非常严重，在有失业经历的民工中，失业4个月以上的占13％ 就业过程突然中断对于农民工的打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重。因为下岗职工还有稳定的住所，有一定数量的生活保障金，有家庭的直接支持，而农民工几乎一无所有。农民工可能会因为突然失业而出现全面生活危机。　　四拖欠农民工工资的情况经常发生。由于没有建立起统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，在这种情况下，相当数量的私营、民营、“三资”等企业没有依照法律法规规范用工行为。同时，这些企业主法律意识普遍淡薄，少数经营者唯利是图，有意克扣、拖欠工资。近几年来，各地农民工因工资被拖欠而上访、投诉的现象呈逐年上升趋势。　　二、形成城市农民工社会保障现状的原因　　首先，从就业保障方面看，保障制度执行不力。《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同。但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同，造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。另外，大多数的城市民工由于就业受到限制，没有平等的就业权，很难伸张基本的权益要求，劳动力市场上巨大的供过于求的压力迫使他们明显地处于极为不利的境地，不敢对自己的工资、劳保等权益提出意见，而不得不接受极低的劳动力价格的现实，和诸多的“不平等条约”。城市有关劳动监察、城管、公安、工商等一些行政执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对民工权益损害时的行政不作为，使民工的合法权益得不到保护。　　其次，缺乏相关的法律法规进行有效的规范。现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，全国性立法中对民工社会保险的规定也很少且很笼统。如1991年的（全民所有制企业招用农民合同制工人的规定）对民工社会保险作了较为具体却不完整的规定；1999年，国务院发布施行了（社会保障费征缴暂行条例），首次将非公有企业职工和外来劳动力纳入养老保险统筹。《劳动法》颁布后的一系列全国性劳动立法中，在适用范围上大多未对职工作明确列举，缺乏可操作性。而各地关于民工社会保险的地方性法规也差别很大。2000年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》、《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确提出了民工应参加社会养老和工伤保险的问题；2001年，北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须与民工签订用工合同，并为其办理养老保险手续；2002年，南京市出台了《失业保险办法》，也对民工的养老保险作了明确的规定；同年9月，上海市推出了《外来从业人员综合保险暂行办法》，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险；2003年，成都市下发了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》。这是各省市迄今为止已出台的所有相关条例和办法中针对民工内容最全面的社会保障条例。其中，明确规定民工可以享受老年补贴、住院医疗费报销、工伤补偿或意外补偿等几项综合社会保险。然而，有的地方则还没有出台相关地方性法规。在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整。由于这些法规和规章效力的层次较低，也很难保障民工的权益。　　第三，思想观念上的惯性思维作祟是民工社会保障缺位的深层次原因。长期以来，在工业化过程中形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民的政策在民工社会保险权益保护上存在惯性作用，使得城市社会考虑得较多的是城市居民利益的获得与保护，出于对既得利益的维护，城市管理者还没有切实地考虑和解决这些“新来者”的权益问题，并且还会对这些“新来者”采取一些限制和排斥措施。在这种情况下，城市民工各方面的基本权益自然就难以落到实处。城市社会由二元社会结构所形成的就业、医疗、教育、劳动保护、社会保障等制度也不可能立即得到改变。虽然政府管理部门也作出了相关反应，进行过一定的改革，但这些有限的改革与国家工业化对城市化的要求来讲仍然十分不够。以户口身份为准入条件的就业、就学、人事、保险、福利、医疗等相关制度仍将民工拒之门外。　　三、改进城市农民工社会保障问现状的对策　　当前，理论界关于建立城市农民工社会保障体系大致有三种意见，一是把农民工纳入到城镇社会保障体系；二是建立新的农民工社会保障体系，就是说既不同于城镇社会保障体系，也不同于农村社会保障体系，是一种另起炉灶的做法；三是把农民工纳入农村社会保障体系 对于这三种办法中，笔者不同意第二种做法，这样会形成一个新的“三元结构”问题，把问题复杂化。而第一种和第三种做法，似乎是在固化目前的“二元结构”的基础上提出的办法，这与党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于逐步改变城乡二元经济结构的体制，统筹城乡经济社会发展，繁荣农村经济的战略目标不符，也不是解决问题最终的办法。笔者认为，就好像我国城乡“二元结构”不是一朝一夕形成的一样，关于农民工社会保障体系的建立也不是马上就能建立起来的。所以，目前当务之急是解决城市农民工的切身利益不受侵害，要有步骤，分阶段的解决当前能够解决的问题，循序渐进的完成这一关系到亿万农民工切身利益的制度建立工作。具体设想是：　　就近期工作而言，应该有以下几个方面：　　⒈建立健全城市民工登记制度。目前，农民工进入城市务工，需要办理城市暂住证，应该把暂住证登记与社会保障登记联系起来一并完成，这样可以把基础工作做实，对于各地务工的农民工人员情况做到心中有数。　　⒉对城市农民工实行分类管理。这一工作的意义在于可以首先把流动性相当较小的、已经长期留住城市的农民工和经常处于流动状态的农民工进行划分。对于在长期在城市工作，并且已经在城市已经有固定住所的农民工，可以在达到规定的年限之后，给予其享受城市居民权益的资格，包括转为城市户口，纳入当地的社会保障体系；对于流动性较大而且今后不一定在城市安家生活的农民工先不予考虑。这项工作比较细致，并且有一定难度，但这应该是目前解决农民工社会保障问题的一项重要的基础工作，应该抓紧做好。　　⒊建立农民工的工资保障制度。农民工进城的首要目的是要增加收入，这比给他们提供社会保障来的更加直接和实在。现在的问题是农民工应该得到的劳动报酬却无法得到，再让他们参加社会保障、缴纳各种社会保险费就显得勉为其难了。如果要在当前的形势下保障农民工的切身利益，那么保障农民工能够如期得到他们应得的工资是最现实的。因此，必须坚决贯彻、严格执行《劳动法》，对恶意拖欠农民工工资的单位和个人要下大力气整治。　　从长期目标看，应该从以下几方面做工作：　　⒈抓紧制定有关民工社会保障方面的法律和法规。可考虑制定综合性的面向全体公民的《社会保险法》或针对民工的综合或单项社会保障的法律与法规。目前区域性的有关农民工社会保障的规章制度已经陆续出台，而农民工流动是一个全国性的现象。所以要把相关的法律法规提高到全局的角度，提高立法的级次和权威性。　　⒉改革现行的户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度，取消针对民工制定的限制性就业政策。建立城乡统一的劳动力市场，完善流动人口管理制度。笔者认为，户籍制度的“二元结构”是目前妨碍城乡统一的制度性障碍，必须从源头解决。　　⒊最终的解决办法还是要建立城乡一体的社会保障体系，这是解决农村和城镇社会保障差别的根本途径。如果做到了社会保障体系的统一，所谓农民工的社会保障问题就不在是问题了。　　参考文献：　　⒈翟从海：《我国民工社会保障现状与立法建议》【J】，《社会保障制度》，2004年第6期。　　⒉杨立雄：《建立农民工社会保障制度的可行性研究》【J】，《社会》，2003年第9期。　　⒊周倩：《城市农民工社会保障制度探析》【J】，《律师世界》，2003年第5期。　　⒋刘承英：《“三农”危机和我国面临的第三次农村大变革》【J】，《经济界》，2002年第5期。　　⒌《中国的社会保障状况和政策》白皮书